“八八战略”指引下的杭州生态文明建设

2003年，“八八战略”提出进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”。2013年，习近平总书记在听取杭州工作汇报时，要求杭州更加扎实地推进生态文明建设，成为美丽中国建设的样本。

20年来，杭州市在“八八战略”指引下，以习近平生态文明思想为指导，深入实施生态文明示范创建行动，以改善环境质量为目标，厚植生态文明之都特色优势，把生态市建设作为大都市建设的重要内容，构建以生态价值观念为准则的生态文化体系、以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系、以改善生态环境质量为核心的目标责任体系、以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系、以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系在内的五大生态文明体系，在省会城市中率先建成“国家生态市”，全力打造“美丽中国”杭州样本。

一、建设历程

（一）启动生态市建设（2003—2005年）

早在2002年，杭州就确定了“环境立市”战略。2003年，又正式提出建设“生态市”的总体构想。围绕“发展、创新、节约、稳定、为民”主题，杭州市以环境污染整治和生态市建设为抓手，巩固“创建国家环境保护模范城市”及生态示范区建设成果，调整优化经济结构，有计划地推进环境保护和生态建设重点工程。2005年，全市环境保护投入达60.4亿元，占生产总值的2.07％，主要用于城市环境基础设施建设、工业污染防治、生态建设和环境管理能力建设，以遏制资源消耗速率和生态退化速率增长势头，有效改善生态环境质量。同时，以统筹城乡生态建设为基点，拓展生态文明建设空间布局，“1250”生态建设工程全面启动。城市发展转入生态城市建设轨道，生态城市框架基本形成。

（二）发展区域生态经济（2006—2015年）

2006年8月，习近平同志在浙江工作期间强调，要通过大力推动区域协调发展和完善城市空间布局来促进协调发展，坚定不移地走新型城市化道路，优化城镇体系，注重大中城市和小城市协调发展。解决城乡区域发展不平衡问题，正是杭州生态文明建设的题中之义。党的十八大以来，杭州坚决贯彻习近平总书记对杭州作出的“美丽中国建设样本”重要指示精神，深入贯彻“环境立市”战略，以五水共治、五气共治、五废共治为抓手，全面落实“杭改十条”和“杭法十条”，全面推进“美丽杭州”建设；加大生态文明建设考核力度，与各区、县（市）、市级部门签订生态文明建设目标责任书，经考核评定出生态文明建设（“美丽杭州”建设）优秀区、县（市），“美丽杭州”实验区建设优秀区、县（市）等；深化生态文明体制改革，建立环境功能区管理机制，完善生态文明立法；倡导绿色文明生活方式，被住建部、环保部、财政部等五部委评为全国第一批生活垃圾分类示范城市。建成具有世界一流水平的公共自行车智能管理系统，发挥“绿色公交”示范作用。水、大气、声和辐射环境质量总体稳定，环境安全得到有效保障，区域环境问题基本解决，生态环境质量显著改善，社会保障体系基本形成，公共服务设施不断完善，生态文明程度显著提高。通过生态示范区和生态示范工程建设，工业和经济结构调整取得显著成效，区域生态经济基本形成，逐渐形成生态产业体系；“生态市”建设的主要任务目标基本实现，全市共建成92个“市级生态文明村”、535个“市级生态村”、27个社区生态角、2个“1250”示范工程；生态文明建设工作成效显著，在2015年“美丽浙江”考核中获得优秀，顺利通过环保部对杭州市创建国家级生态市技术评估。

（三）打造城市生态系统（2016—2021年）

2016年杭州成为省会城市中首个“国家生态市”后，以建设具有国际特色的国际花园城市、国际风景旅游城市为目标，系统推进生态文明建设。进一步完善生态文明立法，先后出台《杭州市生态文明建设促进条例》《杭州市大气污染防治规定》《杭州市生活垃圾管理条例》《杭州市钱塘江综合保护与发展条例》《杭州市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等法规规章，率先建立市域生态补偿机制、排污权交易机制等长效机制，通过构建相对系统完备、科学规范、运行有效的生态文明制度体系，探索生态文明建设规范化和体系化；全面实施“八项清零”，深入推进“五水共治”“五气共治”“五废共治”，围绕蓝天、碧水、净土、清废四大保卫攻坚战，高质量打好污染防治攻坚战；全面加强生态保护，探索开展生态功能区建设，着力推动能源消费结构调整，建立符合可持续发展要求的经济结构、产业体系、生态环境系统和社会管理体系，率先在全国大中城市中实现无钢铁生产企业、无燃煤火电机组、无黄标车；深化环评审批制度改革，率先实施流域生态补偿、环境资源市场化配置等制度，高标准推进生态环保督察整改，基本形成资源高置换化、产业高效益化、流通高节能化、环保高质量化、社会高和谐化、管理高效能化的城市生态系统。启动国家绿色生态城区示范创建，在钱江世纪城亚运村及周边配套设施创建国家二星级绿色生态城区。2020年，杭州发布《新时代美丽杭州建设实施纲要（2020—2035）》。截至2022年底，累计创建国家生态文明建设示范区6个、实践创新基地2个，省级生态文明建设示范区12个。

二、举措与成效

（一）调整产业结构，发展循环经济实现生态效益最大化

杭州的生态产业建设以高新技术产业为先导，实现先进制造业、现代服务业和绿色农业全面发展，通过污染排放最小化、废物资源化和无害化，在建成区周边地区构筑以花木园艺业、农产品加工业、观光休闲农业为主的城市生态农业圈；以“一亩山万元钱”行动作为乡村振兴工作抓手，利用林下土地、空间资源和林荫优势，探索出林下种植、林下养殖、林下休憩等立体复合经营模式。构建以环杭州湾国际先进制造产业带杭州产业区和5县（市）区域特色专业生产基地为骨干的工业园区总体布局，建立工业布局和自然环境和谐一致的生态工业体系，在提升经济效益的同时实现生态效益最大化。探索废旧物资循环利用体系建设，健全全市再生资源回收网点和标准化再生资源分拣中心，推进城市环卫系统与再生资源系统“两网融合”，促进“互联网+回收”模式推广；加强再生资源产业的环境污染防治监管，形成统一规范、竞争有序的市场环境和回收秩序。至2022年底，全市布局再生资源回收网点3667个、分拣中心52家，城镇、农村回收网点覆盖率向2025年实现100%和70%的目标迈进。

（二）创建绿色城市，加强生态修复和生物多样性保护

通过新增百万亩国土绿化行动、森林城市（城镇）创建和美丽乡村建设，“生态经济共赢、人文景观相融、城市乡村互动”的城市森林建设杭州模式逐渐形成。以珍贵、彩色、乡土树种为主体，开展多种绿化工程，打造平原林田交错、湿地林水相依、城乡绿树成荫、通道车行景移的生态景观和森林生态廊道，实现居民出门“300米见绿、500米见园”。以生态优先、师法自然为原则，协同推进山水林田湖草系统治理，实施生态修复等重点工程，森林覆盖率连续多年居全国省会城市和副省级城市首位。以美丽河湖建设为抓手，实施西湖、西溪湿地、运河、湘湖等综合保护工程，开展各类水体沿岸自然生态保护，推进重要水源地绿化，全力创建“国际湿地城市”。以“五水共治”为契机，在全省首创实施“污水零直排”，至2022年基本实现管网全覆盖、污水全收集、雨污全分流、处理全达标、管养全落实；土壤污染地块安全利用率达100%。以机制建设为要点，加强野生动植物资源调查监测，完善重点珍稀濒危物种保护抢救和重点珍稀濒危物种栖息地保护长效机制，完成《杭州市重点区域生物多样性保护与调查报告》编制。

（三）健全生态服务业，以生态山海协作推进绿色共富

杭州坚持“旅游西进”战略，以“三江两湖一山一河两址”和各级旅游度假区为依托，大力发展生态旅游，加强旅游景区环境治理，完善生态型服务设施，形成生态旅游体系。以“生态优先、保护第一”为原则，将生态观念和生态文化融入旅游资源的保护与建设，合理开发利用地质遗迹、湖泊、森林等，控制旅游接待规模，合理安排旅游网络和线路，强化生态管理，防止自然风景人工化、风景名胜区城市化。以旅游业为龙头，发展以绿色商贸、绿色物流、绿色住宅为重点的现代生态服务业，加强商品流通领域的监督管理，构筑绿色、安全通道；鼓励采用绿色建材、运用清洁能源、开展生态设计，推动生态建筑建设。以市级山海协作为基础，与衢州、丽水等地建立生态层面的山海协作战略，围绕“文化+康养+山水+农旅”定位，拓展“绿水青山就是金山银山”转化通道，促进绿色产业合作，推动乡村振兴实现高质量绿色发展。

（四）数字赋能，提升生态环境治理体系和能力现代化

新时代美丽杭州建设以数字赋能为护航，推进构建“大生态”智治体系。利用浙政钉、浙里办统一生态环境信息化应用入口，提升办公自动化水平和管理服务的能力效率；优化“亲清在线”平台在线许可版块服务，实现生态环境部门医疗机构辐射安全许可和卫健部门放射诊疗许可的跨部门“两证同办”；落实生态相关政务信息的依法公开，强化网络信息安全与关键设备技术升级保障。全面推进生态环境领域数字化改革，率先构建“生态智卫”大场景，横向联动十余个生态文明建设协同部门，纵向贯通省、市、区县（市）、镇街四级应用；整合“大生态”实时、动态数据，覆盖气、水、土、废、碳等环境要素，联动形成“全域态势、预警研判、协同管控、执法督察、环境应急”全业务链，建成空气卫士、秀水卫士、督察在线、环保智管服等应用场景；依托全市智能化公共数据平台建设，夯实数据底座，延伸数据空间，强化数据应用，完成一体化数字生态环境资源系统集中攻坚。

（五）明晰权责，构建多元共治格局满足人民生态环境需求

杭州构建“党委和政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的环境治理格局，形成责任明确、分工协作、整体联动的环境治理模式。在垃圾分类方面，探索生态多元共治模式，以居民为核心、政府为主导，引入企业与非政府组织帮助居民培养分类意识、形成分类习惯；通过发挥社会各界力量，推进垃圾分类治理高效化、深入化，实现生活垃圾上门收取、智能分拣、按需清运、高效处理、无害利用。在水环境治理方面，持续探索“流域共治”模式，统筹推进水环境、水资源、水生态系统治理，将国家新安江流域跨省生态补偿试验区建设作为“流域共治”合作样板；落实浙江省、安徽省《关于新安江流域上下游横向生态补偿协议》，有序推进《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》浙江方案，淳安县与黄山市歙县、休宁县共签《皖浙交界水域联合打捞水面垃圾合作协议》，共同研究设置生态指标体系，探索资金、项目、产业、政策等多元生态补偿新机制。在生态城市建设方面，围绕生态文明建设和污染防治攻坚重点工作，大力实施“万顷湿地、万里碧水”工程，推动西湖、西溪一体化保护提升和大运河保护、传承、利用，高质量推动淳安特别生态功能区建设；全力推进“大花园”建设，深入开展全域“无废城市”建设，高品质谋划城市湿地公园建设等民生工程，提升优质生态产品供给能力，不断满足人民日益增长的生态环境需求。

三、未来发展建议

实现生产高效、生态宜居、生活美好、人文和谐，是高效推进美丽中国杭州样本建设的重要战略，也为现代经济绿色发展提供了最优途径。建设美丽中国的杭州样本，需要从八个方面发力。

（一）加快发展方式绿色转型

党的二十大报告指出，推动经济社会发展绿色化、低碳化，是实现高质量发展的关键环节。随着城市人口的快速增加，杭州资源消耗总量、污染物排放总量和单位土地排放强度仍处于较高水平，行业性污染负荷较大，产业结构优化步伐有待加快。因此，杭州生态文明建设需要进一步推动产业结构、能源结构的调整优化，健全资源环境要素市场化配置。加快构建废弃物循环利用体系，加强科技与制度创新，推进节能降碳先进技术的研发和推广；抢占绿色产业制高点，进一步完善战略性新兴产业链，破解结构性环境问题，减少能源使用、碳排放等因素对城市经济增长的约束；加快建立碳排放统计核算制度，提升生态系统碳汇能力，促进大数据、区块链、人工智能等数智技术与碳达峰、碳中和实践的融合创新，推动杭州在全国净零碳城市排名中继续跃升。

（二）深入推进环境污染防治

习近平总书记曾指出：“发展经济是为了民生，保护生态环境同样也是为了民生。”杭州生态文明建设要以保障人民群众环境权益为根本出发点，以改善环境质量为目标，以削减污染物排放总量为重点，完善生态管理体制，加强环境监督管理，加大污染整治力度，打赢环境污染整治攻坚战。如，进一步加强精准防污、科学防污、依法治污，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战；加强城市餐饮服务业油烟源头治理，控制装修和干洗废气污染，加强农业源氨排放控制，综合运用多种手段提升大气污染源监测能力，强化污染物双控双减，加强对污染天气的应对能力。

（三）加快推进生物多样性保护

习近平主席在联合国生物多样性峰会上强调：“生物多样性既是可持续发展基础，也是目标和手段”。以水生物多样性保护为例，杭州应开展水生生物资源本底调查，制定珍稀濒危水生物种名录和外来水生物种名录，加强保护地建设，修复土著鱼类资源，严格实施禁渔休渔和捕捞许可管理，严格执行捕捞渔船数量和功率“双控”制度。以数字赋能生态修复和生物多样性保护，构建生物多样性信息监管平台和海洋生态修复数字化平台，开展水生态健康和近岸海域“蓝海”指数评价，探索建立环境DNA基础数据库。加强生态环境执法监管，保持对涉渔“三无”船舶、“绝户网”和涉渔违法违规行为的高压严打态势，推动制定水生态保护修复领域的地方性法规。

（四）加强环保基础设施建设

随着城市规模的扩大，杭州城乡均衡发展所面临的资源环境压力和新型环境问题进一步凸显。在环保基础设施建设和运维水平相对不足、配置不平均的情况下，城市化的快速发展对生活污水、生活垃圾等的收集处理能力和机动车排气污染监管能力形成重大考验。加快城乡环保基础设施建设，将为统筹生产、生活、生态三大空间布局提供重要支撑。因此，有必要提升杭州城市综合承载力，推进城乡人居环境整治。如加大资金投入，进一步提升环保基础设施建设水平，补足部分固体废物利用处置设施建设短板，建立小微企业危废处置督查机制；深化竞争机制，对项目建设与管理按照企业化、市场化模式运作，从根本上解决环保基础设施建设资金不足以及投资、运行效率不高的问题。

（五）推进生态文明制度创新

推进杭州生态文明建设，要进一步加强组织领导，强化统筹协调和综合决策，落实例会、评估、通报、考核、问责等制度，形成既各司其职又齐抓共管的工作机制。同时，加强生态环境保护监管力度，完善环境风险管控和应急能力建设，推进生态环境管理责任体系和协同推进机制的常态化、集成化创新，严格实行生态环境保护党政同责、一岗双责；坚持市场导向，健全市场机制，规范市场行为，强化环境治理行业诚信建设，实现市、区县、村镇生态补偿体系全覆盖；建立完善资源有偿使用制度、“污染者付费+第三方治理”、生态产品价值实现机制、生活垃圾处理收费制度、企业环保信用评价制度及信息强制性披露等机制，从供给侧结构性改革的角度做实生态产品的有效供给，从生态环境日益稀缺的视角打通生态环境价值的有机转化。

（六）强化生态文明转型驱动

在以降碳为重点战略方向的生态文明转型阶段，杭州应深化以“城市大脑”为指引，运用大数据、云计算、物联网、人工智能等手段，畅通生态环境信息与数据管理，加快更新生态环境监管和治理技术。例如，以技术创新驱动破解生态环境大数据采集、有效集成、精炼统一等难题，缩小信息科技在生态治理领域应用上的城乡差异。同时，考虑到数据中心能耗巨大、信息产业垃圾处理环境代价高等问题，也需要加快形成生态环境信息关键技术，以有效支撑生态产业和生产安全治理。要为环保企业数字化转型提供研发支持和资金鼓励，加快培养和吸纳环境数据分析、平台运营维护、环境信息安全等领域的专业人才，统一环境数据开放意愿和标准。

（七）提升生态文明研究水平

杭州应进一步加强生态环保机构和队伍建设，畅通人才引进通道，确保生态监测、信息、宣传教育等经费投入，加强生态环保知识技能相关培训，不断提高环境保护管理能力和执法水平，建设高质量的生态文明建设人才队伍，特别是村镇生态文明建设队伍。此外，杭州可借鉴世界生态文明发展趋势和国外最新生态建设经验，重视开展生态文明建设理论研究和技术开发，增进与国内外科研机构的深度合作，聘请国内外在环境保护和生态文明建设领域有突出成绩的专家、学者参与杭州生态文明建设，积极谋划应对生态危机、生态问题等方案。

（八）扩大生态文明宣传教育

生态文明建设不是主动与被动关系的“管理”，而是平等主体之间的“治理”，政府、企业、公众既有职能分工又有相互协作，既有各自侧重又有相互制约。杭州生态文明的保护和建设，应在社会层面充分发挥各级党组织的领头雁作用，发挥党员的先锋骨干作用；同时，以激励性和约束性政策引导企业承担绿色社会责任，广泛开展环境保护宣传教育；通过环保志愿者活动、定期向公众开放环保设施、利用新媒体开展线上普及教育等方式，充分激发社会团体和公众广泛参与的积极性，加强“美丽杭州，人人有责”的责任意识建设，让生态文明意识和实践成为大众之事，使政府引导、企业主体、公众参与的协同行动格局得到进一步健全。

（执笔：张柏榕）